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【泽平宏观】农业PPP助力农业供给侧改革——点评农业PPP新政

2016-12-22泽平宏观

文:方正宏观任泽平  联系人:卢亮亮


事件:近日,国家发改委联合农业部发布了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见(发改农经[2016]2574号)》(以下简称《意见》),提出大力推进农业领域政府和社会资本合作(以下简称PPP),提升农业投资整体效率与效益,为加快农业现代化提供有力支撑。

 

1、核心观点:在农业领域推行PPP的提法早而有之,但此次发改委联合农业部发布的《意见》是该领域首个正式的PPP指导文件。《意见》明确提出了农业领域PPP 的重点领域与发展路径。此次政策层面对农业领域PPP的扶持力度远超过往,不仅在制度上保障了社会投资的资本安全,而且在保障合理投资回报的同时建立分工明确的风险防控机制,此举利于农业PPP的加速落地。农业领域推行PPP旨在服务农业现代化,利于环保型水利工程;而农业供给侧改革强调加强优质农产品的供给,利于种子工程。对农业环保的重视或进一步推高明年上半年的农产品价格,尤其是畜禽养殖行业的价格。公共服务领域推行PPP有助于提高供给效率,PPP或成为供给侧改革的重要推手。

 

2、《意见》明确提出了农业领域PPP 的重点领域与路径。首先,在重点领域方面,“重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等农业基础设施建设和公共服务;引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等项目;鼓励社会资本参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。”其次,在路径方面,《意见》要求“科学界定政府与社会资本的权利职责。鼓励地方政府采用资本金注入的方式投资农业领域PPP 项目。地方政府主导推动开展工作,积极推进体制机制创新与政策创设,为社会资本获得合理回报创造条件。”

 

3、政策层面对农业领域PPP的扶持力度加码,强调收益的同时注重风险共担。政策的支持主要体现在六方面:第一,加强政府农业投资引导。转变政府农业投入方式,强化政府投资的撬动和引导作用。第二,加快农村产权制度改革。对已建成的重大农业基础设施开展确权试点,政府投资形成的资产归农村集体经济组织成员集体所有,社会资本投资的资产归投资者所有。第三,创新金融服务与支持方式。鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式,支持农业PPP 项目。第四,建立合理投资回报机制。采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息等多种方式,实现社会资本的合理投资回报。第五,完善风险防控和分担机制。建立分工明确的风险防控机制,政府负责防范和化解政策风险,项目公司或社会资本方承担工程建设成本、质量、进度等风险,自然灾害等不可抗力风险由政府和社会资本共同承担。第六,保障项目用地需要。

 

4、推行农业领域PPP旨在服务农业现代化,利于环保型水利工程。农业供给侧改革强调加强优质农产品的供给,利于种子工程。 “绿色”是十三五期间现代农业发展的一条主线。中国是一个干旱缺水严重的国家,水资源分布不均,中西部地区农村干旱尤为严重。要解决粮食安全问题,提高供给效率,高标准农田的建设是有效的手段。以色列沙漠种植园的节水滴灌系统造就了以色列的现代化田园。因此,发展中国的现代化农业需要推广环保型水利工程。另一方面,当前中国的绿色粮食作物比较少,部分农产品需要大量依靠进口。因此,在改善农村基建的同时,通过推行农业的供给侧改革以增加优质农产品的供给是当务之急。首先要解决的是育种问题,因此种子工程也是未来农业工作的重点。另外,优质农产品的供给也离不开农产品质量安全检测体系的建设。

 

5、对农业资源环境保护与可持续发展的重视或进一步推高明年上半年的农产品价格,尤其是畜禽养殖行业的价格。15年以来,环保整治成为常态。生猪养殖受到的环保压力一直持续,今年南方地区出现了大量退养和猪场关停情况。随着绿色环保越来越受重视,明年的生猪供给短缺仍将持续,明年中期有望看到存栏数的缓慢上升。环保风暴或将蔓延到其他领域,近期豆粕价格上涨是个例子。17年预计成本上涨和供给侧去库存将推动农产品价格上涨。

 

6、PPP模式的定位逐渐从“稳增长”往“促改革、惠民生”的方向变化,PPP或成为公共服务领域供给侧结构性改革的重要推手。在10月11日财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中,强调了PPP模式“促改革、惠民生、稳增长”的定位,稳增长让位于改革和民生。如果在部分公共服务领域实施和推广PPP模式,那么未来的服务供给将从单一的政府供给和单一投入转为合作供给和多元投入的运作模式。由于市场机制的效率高于政府的行政安排,因此,在部分公共服务领域推行PPP模式有助于改善这些领域的生产效率,从而达到供给侧结构性改革的最终目的——改变产品的供给效率和质量。

 


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