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交警争开罚单爆粗口,谁在纵容“罚款经济" | 今日话题

2016-11-17今日话题

第3713期


不少司机都有一个感受:一到年末,交警的执法力度和罚款数额都要明显高于其它月份,关于交警罚款拿提成的传闻也会随风传播。最近非常火爆的一则“河南南阳交警抢开罚单”的视频,则让很多人确信交警年底猛开罚单,背后一定有猫腻。



当地警方回应迅速,却有些越描越黑



河南南阳两交警抢开罚单引争执 二人均被停职


在这则视频中,河南南阳的两名警员的对话很有意思。车内的警员对车外的年轻警员“抢地盘”的行为非常不满,并告诉对方,此前在某地执勤时,对方警员已经有“撬活”行为,自己并未吱声。


年轻警员则依旧不愿意退让,“你开你的(罚单),我开我的,谁能拦住(违章车辆)是谁的本事,谁也不影响谁,都把任务完成了。”还称因被领导“老马”所逼,如果开不来罚单,回去会挨骂。


11日视频一经流出,立刻引来了网友的关注:法律有规定,任何单位不得给交管部门下达或者变相下达罚款指标,为何交警还要抢地盘争罚款?当地警方反应很迅速,12日晚就出了通报——当事警员“行为失当,言语粗俗,表述有误,引起了群众的误解,影响了警队形象”,现已停职。


不过,网友对“误解”一词并不买账,继续追问到底有没有罚款任务。14日,当地警方不得不再次回应,民警口中的“任务”不是罚款任务,是工作任务考核,是竞赛式的。警方还表示,当事人到银行缴纳的罚款全部进入了财政账户,交警部门从未见到过钱(罚款),“警员有提成”一说更不可能。


然而,兰州大学法学院教授刘德法指出,“罚款任务”和“绩效考核任务”在针对违章车辆的处罚方面内容应该是一致的,只是叫法不一样;有网友认为,竞赛式考评比罚款指标更恶劣,指标有定数,竞赛不封顶,罚得只会更狠;还有网友继续质疑,“警员有没有提成”可放在一边,但交警部门不可能见不到钱,罚款进入地方财政后,总会按照一定比例返还。


河南省南阳市警方回应积极,却很难平息网友的质疑


罚款上缴国库,不能斩断利益关联,交管部门仍有罚款动力


网友的质疑有没有道理?当然有。罚款按照一定比例返还给交管部门,并非网友的臆想,而是一种由来已久的制度安排。


《道路交通安全法》规定,公安机关交通管理部门依法实施罚款的行政处罚,应当收缴分离;罚款和依法没收的违法所得,全部上缴国库。需要注意的是,国库并不专指中央金库,按照我国法律,县级以上各级政府都要建立国库,库款的支配权属本级政府财政部。


2004年,财政部曾下发《关于加强政府非税收入管理的通知》,明确了政府非税收入的分成管理政策,规定“政府非税收入分成比例,应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定”。这个通知目前并没有被废除,所以交管部门取得分成“合法合规”。


具体到交通罚款,交管部门获得的分成可能很高。2011年,央视曾曝光过黑龙江省林甸县一运管站罚款和当地财政的分成情况:这个运管站有40多人,19个编制,剩下人的工资靠罚款。站长表示,“罚款不是拿回来直接坐支,如果直接花了,那就完蛋了。你得走渠道,交财政,财政再给你拨回来,这样罚款就可以正常使用了。”这位站长还抱怨,所有的罚款当地财政要扣40%,留给站里只有60%,还得请领导喝酒按摩。


不管是四六分,还是三七分,返回来的罚款都不会是小数目。一些交管部门对警员制定严苛的考核计划,如完不成就要脱岗培训,甚至扣工资,就很好理解了。


网友质疑的背后,是对交警动辄罚款却申诉无门的不满


视频曝光后,对交管部门罚款经济的质疑是主流,但也有一种声音不甘寂寞——“你既然违规,就该受到处罚,好好开车没人罚你。”


这种说法固然有理,但忽略了现实情况。2012年,公安部颁布了《机动车驾驶证申领和使用规定》,被称为“史上最严交规”。它的一大特点就是罚款规定随处可见,却没有国外交警常用的口头警告。有学者指出,如果把新交规中直接规定罚款的和间接规定罚款(清除记分也需要缴纳罚款)的项目统计一下,就会发现涉及罚款的项目有170 项之多。


结果,罚款常成为交管部门执法的目的。不久前,在上海宝山、普陀两区交界地,一辆被弃置很久的面包车被两区交警共贴了14张罚单,谁也不愿把车拖走,可谓罚款经济的生动写照。


在我国,对交警处罚不满,可以提起行政复议和行政诉讼,但这两条路都太难走。2014年,最高法行政审判庭副庭长王振宇坦承,10年前,民告官的原告胜诉率为30%左右,近年来下降到10%以下,有一些省份甚至只有2%。而行政复议需要申请人向地方政府或上一级主管部门提起,复议结果基本上是领导说了算,成功率可想而知。


交警的处罚让这位司机开始怀疑人生


在美国,申诉的渠道则要便捷很多。如果警察认为你违规,并开出了罚单,仅仅意味着他向法院起诉你有罪。你有三个选择:认罪(Plea of Guilty),交罚金;有解释认罪(Plead Guilty With An Explanation),可能会少交罚金;不认罪,法庭见。


除了刑事罚单,一般的违规罚单在10分钟内庭审审结。开庭时,司机和交警都要按时到庭,若交警不到庭,法院会认定司机胜诉;若司机违规证据确凿,司机必须认罚;若司机有充分证据,法院亦会判决交警败诉。


有了能制约交警乱开罚单的制度,才可以说“违规,就应该接受处罚”。


在美国,庭审交通违规违法案件,交警必须出庭


真想平息质疑,除了给司机申诉渠道,还必须斩断利益关联


将交通罚款纳入地方财政,用违规者的钱提高公共福利,是各国通则。看起来也没什么不妥,但美国的一些司机维权组织却不这么觉得。在文章《罚单是笔大生意》(2007年)一文中,维权人士估计美国当年开出罚单2500-5000万份,罚款收入约为37.5亿-70亿美元,如果半数的罚单导致保费增加300元(违章越多,保费越高),保险公司也会获益37.5亿-70亿美元。


他们认为,为了保障政府收入,政府会出台繁琐严苛的法律,让每个司机都有违法的可能; 夸大交通事故发生的概率,让公众觉得被惩罚的都是“坏司机”,罚得有理;把罚款金额保持在一个“合理”的范围内,不能让司机心疼到每次都上法院(这会增加司法开支,减少政府收入)……


为改变现状,他们提出了3点建议:1、法院和警察不应直接受益于罚款收入;2、不以开出的罚单量评价执法人员;3、地方政府不保留罚款,上交给州政府,统一分配。


因为美国地方财政非常依赖交通罚款(占很多地方政府收入的30%以上),他们的建议常被一些人嘲笑,但现在他们的建议离现实越来越近。


之所以发生这种转变,是因为美国地方政府过度依赖交通罚款的弊端已显露:1、违章处罚风险增加,司机担心罚款和保费增加,害怕警察,影响“警民关系”;2、在利益的驱动下,警察容易忽视社区安全需求,把增加罚款作为工作的优先级。


这不仅影响警民的互信,还容易让警察处理不严重的违法违规时,倾向于一罚了之。与高收入群体相比,低收入群体法律知识匮乏,更容易成为执法目标,与警察的对立情绪更强烈。


弗格森骚乱中,抗议者在警察局门口表达对警方执法的不满


2014年,密苏里州圣路易斯县弗格森小镇发生大规模骚乱,震惊世界。事件的起因是一名非裔青年在没有携带武器的情况下,被白人警察射杀。发生骚乱的原因见仁见智,但很多美国媒体和学者都指出,当地居民难以承受的交通罚单是一剂不可忽视的催化剂——2013年弗格森镇居民共收到交通罚单11822张,而这个小镇总共才有21000多人。被罚款的多是低收入的黑人,很多人需要变卖家产,才能凑够罚金。


为扭转地方政府对交通罚金的依赖,保护弱势群体,2015年密苏里州立法对交通罚款占地方收入的比例进行限制:其他地区交通罚款占比不得超过20%,圣路易斯县不得超过12.5%。多余的交通罚款由州政府统一支配,用于教育事业。


此外,密苏里州还援引《公平正义法案》,将单纯为增加收入而进行违章处罚的行为,定义为侵犯人权,违者最高可判处五年监禁。


我国也可以借鉴美国的经验,在公开交通罚款收入明细的基础上,对交通罚款的使用比例作出上限规定,多余的部分由国家统筹。既对交警部门保持一定的经济激励,又能防止激励过度。如果各省市的交通罚款统一用在教育、医疗等资金短缺的民生领域,效果更好,还能让地方交管部门一劳永逸地摆脱“借公肥私”的质疑。


结语



交通罚款收得多还是少,美国的弗雷德博士给出了一个非常巧妙的判断标准:司机在路上碰到警察,是否感到害怕。我国的交通罚款收得多还是少,每个老司机心中恐怕都有一个答案。


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刘文昭 

昭昭在目                                                                          

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